7月11日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議，審議通過了《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》，提出要立足我國生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期，完善能源消耗總量和強度調控，逐步轉向碳排放總量和強度雙控制度。
基本含義
1、能耗“雙控”。能耗“雙控”是指實行能源消耗總量和強度“雙控”行動。我國從“十一五”開始實行能耗強度控制，從“十三五”實施能耗“雙控”，能耗“雙控”考核結果是各省級政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。能耗“雙控”制度作為節能工作的核心制度，推動了能源利用效率大幅提升，減緩了能源消費增速，2012年以來，全國單位GDP能耗累計降低26.4%，年均下降3.3%，相當于節約和少用14億噸標準煤，有力支撐了碳排放強度下降，對經濟轉型發展起到了積極推動作用。“十四五”以來，能耗“雙控”制度進一步完善，強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性，新增可再生能源和原料用能不納入考核，加強能耗“雙控”政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。
2、碳排放“雙控”。碳排放“雙控”是指實行碳排放總量和強度“雙控”行動。我國從“十二五”開始初步實施了碳排放強度控制，碳排放強度控制促進了能源結構優化，及對外承諾的應對氣候變化目標的實現。2020年全國碳排放強度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超過了向國際社會承諾的40%—45%的目標，基本扭轉了二氧化碳排放快速增長的局面。
碳達峰、碳中和目標提出后，國家明確提出，要創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。這是黨中央立足國家發展實際，推動經濟社會全面綠色低碳轉型作出的重大制度設計，碳排放“雙控”將成為未來我國碳達峰碳中和綜合評價考核的重要制度。
3、兩者的聯系和區別。能源消費總量是指生產和生活所消費的一次能源或二次能源的總和。二氧化碳排放總量是指化石能源燃燒活動、工業生產過程產生的二氧化碳排放。
能耗“雙控”與碳排放“雙控”的聯系：
一是二者都對化石能源消費形成制約。碳排放的主要來源是化石能源使用過程，目前我國能源消費的主體仍是化石能源，因此限制能源消費量也將較大程度上限制碳排放量。
二是二者都旨在推動可持續發展。節能是經濟發展的一項長期戰略方針，是解決能源環境問題的有效途徑，是推動綠色低碳循環發展的重要抓手?？刂铺寂欧攀菓獙θ驓夂蜃兓年P鍵措施，也是破解資源環境約束突出問題、實現可持續發展的迫切需要。
能耗“雙控”與碳排放“雙控”的區別：
一是最初的能源“雙控”對非化石能源消費也有限制，但碳排放“雙控”對不產生碳排放的非化石能源消費沒有限制；
二是能耗“雙控”僅考慮不同化石能源的熱值差異，碳排放“雙控”還考慮不同化石能源的碳排放因子差異；
三是碳排放“雙控”對非能源活動（如水泥熟料生產等）也有限制，但能耗“雙控”則沒有。
未來挑戰
現階段,“雙碳”工作還處于起步階段,碳排放統計核算等碳排放“雙控”的基礎和條件還比較薄弱,能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變將是一個長期過程。
“能耗雙控”向“碳雙控”轉變，面臨著一系列的重大挑戰。
1、“碳雙控”政策能否延續“能耗雙控”政策的做法
由于目前事實上已經存在著“能耗雙控”和“碳強度”兩套機制，因此表面上看，從“能耗雙控”向“碳雙控”的過渡似乎順理成章，并不存在太大的難度。
然而，從技術層面來看，由于二氧化碳排放的監測統計還存在較大的困難，目前試圖通過直接計算各地二氧化碳排放來進行“碳雙控”考核的條件，還遠未成熟。
與此同時，在政策層面“能耗雙控”所采取的各項約束措施相比“碳雙控”更為嚴格，“碳雙控”政策要想仿效“能耗雙控”政策的做法，在實際操作上仍存在不小的困難。
2、中央和地方如何確定“碳雙控”的目標和責任
我國幅員遼闊、地區差異大，各地的資源稟賦、發展水平、產業結構等存在明顯不同，碳達峰碳中和目標顯然不能“一刀切”。
如果“碳雙控”目標不能，也不應采取已有的層層分解的方法，那么如何確定各地在“碳雙控”中的目標和責任?中央又怎樣把相應的責任落實到地方呢?
在未來的“碳雙控”政策中，中央和地方的目標和責任究竟應做出怎樣地劃分和確定?中央到地方的政策實施機制又應如何做出相應的調整?
3、“碳雙控”和“能耗雙控”政策的相關機構和人員如何實現有效配合
在中央層面，國家發展改革委的環資司主要負責“能耗雙控”工作的開展，從國家發展改革委轉隸到生態環境部的應對氣候變化司則承擔推進全國碳交易、“碳強度”考核等各項工作。
在地方層面，類似地由發展改革和生態環境部門分別負責“能耗雙控”政策和“碳雙控”政策，“發改系統”的環資部門和“生態環境系統”的氣候部門承擔的職能和發揮的作用高度相關。
因此，要實現從“能耗雙控”向“碳雙控”的轉變，相關政府部門的調整是關鍵。
4、“碳雙控”政策如何銜接“碳交易”“碳稅”等市場手段
未來“碳雙控”政策的設計必然面臨著如何與“碳交易”“碳稅”等市場手段有效銜接的要求。
根本上看，“碳雙控”領域必須直面如何有效發揮市場在配置資源中的決定性作用和更好發揮政府作用的挑戰。
5、“碳雙控”政策如何應對國外的氣候政策
隨著全球應對氣候變化氛圍不斷升溫，各國紛紛出臺相關政策。一些發達國家為推動碳減排、保護本國企業，日益傾向采取碳邊境調節稅等手段促使全球形成最低碳價，而那些沒有采取碳定價機制的國家的出口將不得不遭受損失。
未來幾年，中國的出口商品很有可能被發達國家征收相關的碳邊境調節稅，考慮到外貿在我國整體經濟中的重要地位，這將會對我國經濟增長造成嚴重的負面影響。
因此，未來中國“碳雙控”政策的制定，必須考慮到國外形勢變化的挑戰，要提前設想如何應對其他國家尤其是發達國家的新氣候政策。
重大利好
利好一：積極擴大全國性碳交易市場的范圍和作用。
在 “十四五”時期，應在發 電行業碳市場穩定運行的基礎上，逐步將石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造 紙、國內民用航空等高耗能高排放行業盡快納入全國性碳市場。在 “十五五”時期， 可以考慮采納類似的 “萬家企業節能低碳行動”，將一定碳排放規模以上的重點單位 納入到全國碳市場中，從而保證全國范圍的二氧化碳排放量總體可控，保證實現到 2030 年前實現碳達峰的目標，同時到 2030 年實現擁有運行良好、覆蓋范圍廣、實際成效顯著、較為成熟穩定的全國性碳市場的目標。
利好二：逐步強化 “碳稅” “碳標準”等手段的作用。
“十四五”時期應逐步將 “能耗雙控”轉化為 “能源統計的碳雙控”，直接用 “碳雙控”進行考核，二氧化碳 排放主要根據能耗統計來加以間接推算。此外，根據發改部門出臺的 《高耗能行業 重點領域能效標桿水平和基準水平 ( 發改產業 〔2021〕1609 號) 》，可以轉化為相關 行業的碳配額發放依據，加快將高耗能行業納入碳市場的步伐?！笆逦濉睍r期，隨 著碳交易市場的擴大和成熟，以及 “碳稅” “碳標準”等其他舉措的引入， “碳雙 控”目標取消層層分解指標的考核方式。
利好三：完善 “碳雙控”政策的機構和職能設置。
目前，國家發展改革委環資司承擔著全國碳達峰碳中和工作領導小組辦公室的具體工作，行政資源需要進一步加強。與此同時，實現碳達峰碳中和的關鍵是加快能源轉型，僅有發展改革委環資司和生態環境部氣候司的參與，仍顯不足。有鑒于此，可以考慮將環資司和氣候司整合后轉隸 到國家能源局之下，國家能源局加掛“國家應對氣候變化局”的牌子，這樣一方面 體現出國家對碳達峰碳中和工作的重視，由副部級的單位來配合全國碳達峰碳中和工作領導小組，具體負責推進全國“雙碳”領域的工作。另一方面相應機構也大大得到加強，能源、氣候、環境三方面的力量可以有效整合，有利于加強相互之間的配合，更好地開展相關的工作。
利好四：構建激勵相容的環境，激發各地開展 “碳雙控”工作的積極性。
要讓地方在“雙碳”領域主動作為，就必須形成激勵相容的大環境，使得地方能夠在低碳發展中得到收益，這里的關鍵是要合理劃分中央和地方在“碳雙控”領域的責權，充分發揮出中央和地方兩個積極性。在中央層面，要通過全國性碳市場管住那些二氧化碳排放的重點單位。地方政府之所以對低碳發展缺乏積極性，根本原因是可能對其招商引資和產業發展造成不利影響。為了消除地方政府在“雙碳”領域的“逐底式”競爭，中央政府要統一把重點企業納入到全國性碳市場，這就意味著為地方政府劃了一個公平的競爭底線。只要是碳排放的重點企業，無論到什么地方，都會面臨著全國性碳市場的同樣約束，很大程度上可以消除地方政府在低碳領域開展逐底競爭的動力。
在地方層面，要讓地方能在自身的低碳發展中得到具體的收益，從而產生相應的激勵。地方政府可以通過探索低碳地區試點、開設地方碳賬戶、設立地方碳交易市場、開征地方碳稅等一系列舉措，將轄區內全國性碳市場未覆蓋到的企業、社會團體和廣大民眾的碳減排積極性充分調動起來，與此同時地方政府也獲得了地方碳稅、地方碳交易等相應的收益。此外，中央政府也可以對低碳發展較好的地區進行獎勵和實施政策優惠，進一步調動地方在“碳雙控”領域的積極性。
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